Mojca Nemgar

 

Nonostante la prevalenza delle definizioni amministrativo-politiche della regione anche la ricerca geografica ha prodotto varie concettualizzazioni della medesima.

Il geografo americano Richard Hartshorne sosteneva che la regione è uno spazio di specifica localizzazione che in qualche modo si distingue dagli altri spazi e che si estende nella misura di questo suo distinguersi (Hartshorne, 1972). Questa è una concezione molto diffusa, intesa come parte della superficie terrestre con determinate caratteristiche che si connota per caratteri particolari (culturali, geografici, storici,) rispetto alle regioni vicine. Il geografo finlandese Paasi che ha scritto ampiamente sulla geografia regionale si focalizza nei suoi lavori sull’aspetto dell’identità regionale. Secondo Paasi la rappresentazione della regione deriva dal fatto che singole persone o gruppi di persone (élite), attivamente e in modi svariati, modellano e rafforzano la “coscienza regionale”. (Paasi, 1986)

Inoltre, la regionalizzazione è uno strumento usato per la creazione delle unità spaziali all’interno di uno Stato e allo stesso tempo rappresenta il modo di condurre la politica statale volta a ridurre le sproporzioni regionali. Secondo Gambi la regionalizzazione è da intendersi come “operazione di cui lo Stato si è servito per dare organicità e uniformità istituzionale ai complessi umani che lo formano” (Gambi, 1977).

Nel caso specifico della Slovenia, che rappresenta il soggetto del presente articolo, ad oggi i geografi sloveni hanno prodotto molte proposte circa la divisione regionale dello Stato.

Affrontando la politica regionale della Slovenia, molti autori sottolineano in particolare le due caratteristiche della Slovenia: un piccolo territorio caratterizzato da una notevole diversità naturale e culturale (Lajh, 2006).

La regionalizzazione geografica della Slovenia più diffusa si basa sulla tipologia paesaggistica, che è stata ideata tra 1992-1995 dai geografi dell’Istituto geografico Anton Melik e del Centro di ricerca scientifica dell’Accademia slovena delle scienze e delle arti e divide la Slovenia in 48 microregioni e 4 macroregioni. Tale regionalizzazione si basa su elementi naturali del paesaggio e quei fattori sociali che sono fortemente collegati ad essi, ad esempio l’uso del suolo, l’ubicazione degli insediamenti e orientamento economico (Perko, Kladnik, 1998).

Se ci soffermiamo sugli aspetti amministrativi e giuridici della divisione regionale dello Stato risulta che da quando ha ottenuto l’indipendenza nel 1991, la Slovenia è uno Stato privo di un reale decentramento. Questo perché che non ha ancora avviato le strutture regionali ovvero il livello amministrativo intermedio tra il governo ed il livello comunale.

Nonostante l’assenza della regionalizzazione amministrativa, la Slovenia per conformarsi ai requisiti della politica regionale dell’EU, nel 1999 ha adottato la nuova Legge sullo Sviluppo regionale ed ha creato 12 regioni corrispondenti a NUTS (Nomenclatura delle unità territoriali statistiche) e 12 Agenzie di sviluppo regionale.

Suddivisione della Slovenia in 12 regioni statistiche

  1. Oltremura (Pomurska)
  2. Oltredrava (Podravska)
  3. Carinzia slovena (Koroška)
  4. Savinjska
  5. Zasavska
  6. Oltresava inferiore (Spodnjeposavska)
  7. Slovenia sudorientale (Jugovzhodna Slovenija)
  8. Slovenia centrale (Osrednjeslovenska)
  9. Alta Carniola (Gorenjska)
  10. Carso interno (Notranjsko-kraška)
  11. Goriziano sloveno (Goriška)
  12. Carsico-litoranea (Obalno-kraška)

 

  1. La regionalizzazione mancata

La regionalizzazione della Slovenia rappresenta un progetto professionale e politico impegnativo che richiede un grande sforzo finanziario e organizzativo. Con “regionalizzazione s’intende un insieme di riforme con le quali il potere centrale dello stato trasferisce competenze e funzioni a strutture periferiche. (Caciagli, 2003) .

L’istituzione del secondo livello di autogoverno locale si basa su tre obiettivi principali. Il primo obiettivo riguarda il decentramento del potere applicando il principio di sussidiarietà. Il secondo si basa sullo sviluppo policentrico del paese per uno sviluppo più rapido ed equilibrato della Slovenia e il terzo riguarda la cooperazione transfrontaliera delle comunità locali.

Nonostante la regionalizzazione sia una questione interna dei singoli Stati non può essere scissa dai principi europei concernenti gli obiettivi della regionalizzazione, la distribuzione dei poteri tra i diversi livelli di governo, il raggio d’azione delle autonomie regionali, la distribuzione delle risorse derivanti dalle imposte e dalle finanze pubbliche ed il legame tra i processi di regionalizzazione e i processi europei. (Vlaj, 2007)

La norma europee in materia é il Regolamento (CE) n. 1059/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio istituisce una classificazione comune delle unità territoriali per la statistica (NUTS) (Regolamento NUTS, n. 1059/2003, 2003). Il regolamento NUTS regola la divisione territoriale dei paesi a livelli da NUTS 1 a NUTS 3. Per la Slovenia, l’uso delle classificazioni è diventato obbligatorio dal maggio 2004 (SURS, 2015). Da quest’anno in poi, le regioni statistiche della Slovenia rappresentano il livello NUTS 3. Le variazioni delle dimensioni e del numero di regioni statistiche sono possibili solo ogni tre anni in conformità al regolamento NUTS. Nel fare ciò, devono essere presi in considerazione i criteri che determinano il numero di abitanti in ciascuna unità per ogni livello NUTS (ibid.). Secondo il criterio per il numero e la dimensione delle regioni NUTS 3(ibid.) una singola regione statistica, misurata da una popolazione media, deve avere tra 150.000 e 800.000 abitanti. In pratica, ciò significa che la Slovenia può avere fino a 13 regioni statistiche (funzionali) a questo livello.

Le ragioni per introdurre le regioni possono essere ricondotte all’interno ed all’esterno della Slovenia. Le motivazioni interne si riferiscono al livello regionale senza il quale sia difficile applicare il principio di sussidiarietà ed il decentramento del potere.

D’altra parte, i motivi esterni si trovano principalmente nel miglioramento della competitività delle regioni fuori i confini dello stato. Dato che non esistono ancora le regioni, hanno assunto le loro responsabilità i vari centri di sviluppo regionale.

La Slovenia è un paese diversificato geograficamente, economicamente e socialmente, quindi non c’è da meravigliarsi che esistono parecchie differenze tra le regioni slovene. Nel processo di regionalizzazione, iniziato quasi venti anni fa, le regioni non sono ancora stabilite, sebbene accelererebbero lo sviluppo regionale della Slovenia. La promozione di uno sviluppo regionale armonioso è iniziata già negli anni ’70 in Jugoslavia, ma si è concentrata solo sulle aree svantaggiate. Il fatto che la politica di sviluppo regionale sia stata trascurata è confermato dal fatto che la riforma della politica regionale è iniziata solo nel 1999 con l’adozione della legge sulla Promozione di sviluppo regionale equilibrato o e proseguita con l’adozione di altri documenti che stabilivano obiettivi, principi e misure per uno sviluppo regionale equilibrato. (Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, 1999).

Dal 1971, quando è stata adottata la prima legge sulla promozione dello sviluppo regionale equilibrato, la politica di sviluppo regionale in Slovenia ha identificato come le aree prioritarie le regioni meno sviluppate e frontaliere. Nel 1990, il sistema di promozione dello sviluppo regionale più coerente ha subito importanti cambiamenti. Le aree prioritarie della politica regionale sono diventate quelle demograficamente svantaggiate che affrontavano tendenze demografiche negative. Ciò rappresentava una persistente deficienza dell’attuazione della politica regionale in Slovenia, poiché è stata attuata formalmente solo attraverso una politica di promozione dello sviluppo e riduzione delle disparità nelle regioni con tendenze demografiche sfavorevoli, nonostante il fatto che nel primo periodo dopo l’indipendenza si siano aggravati i problemi  economici e di sviluppo economico nelle regioni con la struttura industriale superata che sono diventate economicamente e socialmente instabili con alta disoccupazione.

Fino al 1995, l’Ufficio statistico della Repubblica di Slovenia (SURS) ha utilizzato la suddivisione della Slovenia in territori di cooperazione intercomunale, che ha chiamato regioni statistiche (SURS, 2015) per la diffusione di dati statistici a livello regionale.

Questa ripartizione è avvenuta a metà degli anni ’70 a fini di pianificazione regionale e collaborazione in vari settori. La regionalizzazione è stata effettuata sulla base di estesa analisi delle aree gravitazionali, della mobilità del lavoro, dei trasporti scolastici e del rifornimento della popolazione dei dodici centri regionali e sub-regionali collegati (Vrišer, 1974; Rebec, 1983; 1984; Vrišer e Rebernik, 1993).

Il processo di regionalizzazione in Slovenia è ripartito immediatamente dopo l’indipendenza, per quanto l’attenzione era esclusivamente focalizzata sulle comunità locali autonome nel senso più stretto. Allo stesso tempo sono iniziati i preparativi per la creazione di nuovi comuni per la istituzione delle regioni. Le province dovrebbero colmare il divario tra i piccoli comuni e mitigare il potere dello stato in relazione ai comuni deboli. Le regioni dovrebbero regolare e soddisfare nel modo più efficiente le esigenze specifiche dei cittadini e dell’economia quali superano le capacità amministrative, tecniche, organizzative e finanziarie dei singoli comuni.

Le regioni in Slovenia sono anche necessarie per la comparabilità con i paesi dell’UE e per il finanziamento dello sviluppo regionale dall’UE. La necessità delle regioni, tuttavia riflette anche la cooperazione transfrontaliera tra autorità locali e regionali (Vlaj, 2005).

Uno dei motivi più giustificati per la regionalizzazione della Slovenia è sicuramente il fatto che dall’indipendenza, le differenze di sviluppo tra le regioni slovene si sono accentuate. La crescita superiore alla media e rapido sviluppo mostrano la regione centrale con Lubiana che è in una certa misura seguita dalla zona costiera e da alcuni centri regionali.

Invece di uno sviluppo regionale equilibrato, in Slovenia s’é registrato un modello di sviluppo d’asse, che era limitato principalmente alla regione Osrednjeslovenska (Lubiana) e alle singole isole più sviluppate circondate da grandi aree rurali sottosviluppate con i gravi problemi demografici.

All’inizio degli anni 2000, la Slovenia ha fondato le Agenzie di sviluppo regionale al livello regionale, che hanno iniziato a preparare programmi di sviluppo regionale. Il Ministero dello sviluppo economico e della tecnologia definisce l’Agenzia di sviluppo regionale come un’entità legale di proprietà pubblica maggioritaria con una struttura di gestione o di proprietà diversificata che svolge compiti generali di sviluppo nella regione. (Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, 2017)

Le agenzie sono integrate nelle cosiddette reti di sviluppo regionale, che facilitano la preparazione e l’attuazione di progetti regionali per le singole regioni. Nel periodo di programmazione 2014-2020 sono state istituite dodici Agenzia regionale di sviluppo (ARS) corrispondenti alle unità territoriali NUTS.

Il primo maggio 2004 con l’adesione all’UE, la Slovenia ha completato il processo iniziato dieci anni prima. Il Capitolo 21 dell’Acquis communautaire intitolato Politica regionale e coordinamento dei fondi strutturali è stato anche uno dei settori in cui i negoziati si sono svolti per un periodo relativamente lungo.

Conformemente al principio dei fondi strutturali dell’UE sugli aiuti per i territori che hanno maggiormente bisogno di assistenza, sono state accettate le classificazioni NUTS(Nomenclatura delle unità territoriali statistiche) e  in collaborazione con Eurostat, il territorio della Repubblica di Slovenia è stato suddiviso in unità territoriali statistiche.

Il livello NUTS-1 era rappresentato dal paese nel suo insieme, a livello NUTS-2 la Slovenia ha proposto la creazione di due regioni statistiche: la prima rappresenterebbe l’area metropolitana della capitale Lubiana, e la seconda il resto il resto del paese a livello NUTS-3 sono state create 12 regioni statistiche.

La divisione proposta a livello NUTS-2 non è stata accettata dalla Commissione Europea con la spiegazione che la modellazione proposta crea una divisione sbilanciata in termini di popolazione.  Bensì se la Slovenia dovesse essere considerata come una singola regione, potrebbe a causa del relativamente alto livello di sviluppo perdere opportunità di ottenere finanziamenti da fondi strutturali nell’ambito dell’obiettivo 1, che rappresentano fino al 70% delle risorse totali destinate per lo sviluppo regionale e dalle quali solo le regioni meno sviluppate possono attingere (cioè le regioni che non raggiungono il 75% del PIL pro capite nell’UE).  Questa decisione alle fine non ha avuto le conseguenze negative per la Slovenia, perché l’Unione Europea nel periodo finanziario 2004-2006 ha concesso la stessa possibilità di finanziamento a tutti i nuovi Stati membri.

Per il ciclo di programmazione 2007-2013 Slovenia ha concordato con la Commissione la divisione del paese in due regioni di coesione, quindi divisione in due regioni al livello NUTS 2; la Slovenia occidentale (Zahodna Slovenija) e orientale (Vzhodna Slovenija)

Al momento dell’adesione della Slovenia all’UE, il governo sloveno ha deciso di preparare una nuova strategia sotto forma del documento intitolato Strategia di sviluppo della Slovenia che è stata adottata nel 2005 e rappresenta la strategia generale di sviluppo nazionale derivante dai principi di sviluppo sostenibile e integrazione delle politiche di sviluppo. Come misura chiave per lo sviluppo regionale equilibrato è stata definita la istituzione delle regioni, fornendo incentivi finanziari ai comuni per lo sviluppo economico locale, attività sociali e infrastrutture, rafforzamento dello sviluppo dello spazio urbano policentrico e sviluppo di centri regionali. Tale programmazione di sviluppo regionale prevedeva più stretta cooperazione tra zone urbane e rurali attraverso una cooperazione vincolante e lo sforzo attivo del governo nell’istituzione delle regioni.

La regionalizzazione ai fini amministrativi ha determinato nel 2006 la necessità di apportare alcune modifiche alla Costituzione, attuabili con la legge sulle regioni e le norme giuridiche in fase di modifica.

Con l’adozione dell’atto costituzionale che modifica la Costituzione della Repubblica di Slovenia sono stati modificati gli articoli 121, 140 e 143 della Costituzione, che sono la base per la formazione delle leggi che sanciscono e stabiliscono lo status giuridico, organizzazione, compiti e finanziamenti delle regioni. (Ustavni zakon o spremembah 121., 140. in 143. člena Ustave Republike Slovenije, 2006)

L’atto costituzionale stabilisce le regioni come sottosistema autonomo dell’autogoverno locale nel regolamento statale della Repubblica di Slovenia. Le nuove disposizioni degli articoli 121 e 140 della Costituzione hanno dato la via libera al processo di decentralizzazione della pubblica amministrazione delegando l’attuazione delle attività statali alle comunità locali; promuovendo pertanto il principio europeo di sussidiarietà. Sulla base dell’articolo 143 della Costituzione, sono state concesse alle regioni, a base dello stato giuridico delle comunità locali autonome, il diritto di autogoverno regionale e la possibilità dell’elezione diretta degli organi rappresentativi.

Nel 2007 l’Ufficio governativo per l’autonomia locale e la politica regionale ha inviato al Parlamento della Slovenia il pacchetto di leggi per avviare il procedimento di istituzione delle Regioni che però non è stato approvato.

Borut Pahor all’epoca Primo Ministro ha nominato il Consiglio strategico nell’aprile di 2009 per la decentralizzazione e la regionalizzazione. Il compito principale del Consiglio è stata elaborazione di posizioni degli esperti e le proposte per preparazione delle decisioni chiavi per il processo di decentralizzazione funzionale e finanziaria. Per il regolamento normativo delle regioni sono state redatte cinque leggi: la Legge sull’istituzione delle regioni, sulle regioni, sul finanziamento delle regioni, sull’elezioni regionali e sui collegi elettorali per le elezioni ai primi consigli regionali.

A 2019 risale l’ultima proposta messa a punto dal gruppo allargato di esperti, sotto la guida di Boštjan Brezovnik, per la regionalizzazione della Slovenia, che prevede l’istituzione di 11 province con uno statuto speciale per i comuni Lubiana e Maribor. Il coordinamento delle attività è stato assunto dal presidente del consiglio di stato, Alojz Kovšca. Le province dovrebbero essere operative dal 2023, anche se parzialmente, per diventare effettive entro il 2030.

  1. Conclusione

In merito alla regionalizzazione non realizzata possiamo parlare di due moventi, uno interno e uno esterno. Lo sviluppo economico nell’interno di uno Stato è di raro equilibrato, soprattutto nel caso degli stati unitari e centralizzati. Anche nel caso della Slovenia in termini economici, la regione centrale con la capitale Lubiana (Osrednjeslovenska regija) è l’area più sviluppata, perciò sono necessarie le politiche di incentivazione anche in altre regioni con PIL più basso, con le infrastrutture meno sviluppate, con disoccupazione più alta, ecc. Ancora quando la Slovenia faceva parte della Jugoslavia ci si rese conto che le regioni sottosviluppate dovevano essere aiutate perciò venne adottata la prima legislazione sullo sviluppo regionale equilibrato nel 1971.

Altra spinta verso la formazione delle politiche regionali è venuta dall’ esterno, in primis dall’Unione Europea che nel quadro di politica strutturale e di coesione richiede introduzione delle regioni per poter accedere ai finanziamenti dei Fondi europei.

Però nel caso della Slovenia, la mancanza di volontà politica ha portato un insormontabile problema nell’attuazione di un’efficace politica regionale è l’assenza di un livello intermedio di autogoverno o regioni amministrative. Ci sono stati diversi tentativi di istituire le regioni finora senza risultati. Senza un livello intermedio tra lo stato e gli enti locali, si creato un processo di frammentazione di comuni, oggi ce ne sono 2012, l’ultimo è stato Ancarano al confine con l’Italia fondato nel 2011.

Poiché i comuni erano le uniche istanze decisionali oltre allo stato, avevano anche l’influenza fondamentale nell’attuazione della politica regionale. Tuttavia, molti comuni hanno approfittato di questa situazione per migliorare le proprie infrastrutture e realizzare progetti di più ampia rilevanza geografica.

La istituzione delle regioni, conformemente all’articolo 143 della Costituzione, implicherebbe l’introduzione di un nuovo sistema amministrativo nell’organizzazione amministrativa del paese. L’introduzione di un nuovo sistema amministrativo interferisce necessariamente con lo stato dei sistemi amministrativi esistenti, il che significa che l’introduzione delle province interferirebbe notevolmente con l’attuale regolamentazione territoriale dell’amministrazione statale e la situazione dei comuni.

 

Bibliografia

Caciagli, M. (2003), Regioni d’Europa – Devoluzioni, regionalismi, integrazione europea, Mulino, Bologna.

“Regolamento (CE) n. 1059/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio”, del 26 maggio 2003, relativo all’istituzione di una classificazione comune delle unità territoriali per la statistica (NUTS), OJ L 154 21.6.2003, p. 1.  Internet: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2003/1059/oj/ita (consultato in data 7.3. 2020)

Hartshorne, R. (1972), Metodi e prospettive della geografia, FrancoAngeli, Milano.

Lajh, D. (2006), Evropeizacija in regionalizacija: spremembe na (sub)nacionalni ravni in implementacija kohezijske politike EU v Sloveniji, Ljubljana, Fakulteta za družbene vede

Paasi, A. (1986), “The Instututionalization of Regions: A Theoretical Framework for Understanding the Emergence of Regions and the Constitution of Regional Identity”, Fennia, 164(1), pp. 105-146

Perko, D., Kladnik, D. (1998): Nova regionalizacija Slovenije. Slovenija – pokrajine in ljudje.  Stometrski digitalni model reliefa Slovenije, Ljubljana, Geodetska uprava Republike Slovenije

Rebec, J. (1983), Razvoj naselij mestnega značaja z več kot 2000 prebivalci v SR Sloveniji, 1971–1981. Prikazi in študije 28

Surs (2015), “Data on territorial units according to the new situation of municipalities and regions”, Statistical Office of the Republic of Slovenia First Release. Internet: https://www.stat.si/StatWebPDF/PrikaziPDF.aspx?id=4927&lang=en, (consultato in data 8.3. 2020)

Vlaj, S. (2005), “Lokalna samouprava v Sloveniji: centralizem ali decentralizacija.” in Brezovšek, M. e Haček, M. (ed.) Lokalna demokracija II. Uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji, Ljubljana, Fakulteta za družbene vede, pp. 25-42.

Vlaj, S. (2007), “A regionalizzazione della Slovenia– sfide e dilemmi”, Lex localis, Vol. 5, No. 4, ottobre 2007, pp 19 – 39

Vrišer, I. (1974). “Mesta in urbano omrežje v SR Sloveniji. Značilnosti njihovega razvoja in družbeno gospodarskega pomena s posebnim ozirom na mala mesta”. Geografski zbornik 14/3, 179–337

Vrišer, I., Rebernik, D. (1993), “Družbenogospodarska in dejavnostna usmeritev slovenskih mest.” Geografski zbornik 33, pp 9–40.

Ustavni zakon o spremembah 121., 140. in 143. člena Ustave Republike Slovenije (UZ121,140,143), Uradni list št. 68, 30.6.2006

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja, Uradni list, št 6, 16. 7. 1999